中华人民共和国国家发展和改革委员会

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依法行政需要价格认定

党的十八大以来,加强依法行政,推进依法治国是国家治理的一个重要命题。党的十九大报告在十八大报告“全面推进依法治国”的基础上,进一步要求“坚持全面依法治国”,这既表明了法治道路的长期性和艰巨性,也向全党迈入法治道路提出了更高的要求。我国要全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国。而全面推进依法治国离不开高效的法治实施体系,依法行政作为依法治国的重要内容,关系着依法治国的进程和其目标的实现。随着我国法治建设发展,法律的实施越来越成为法治建设的重点。法律实施既要靠公民的自觉守法,也要靠严格执法和公正司法。行政机关和司法机关均担负着法律适用和法律实施的职责和任务,是连接立法与全民守法的桥梁和纽带。与司法机关相比,行政执法涵盖领域广、涉及面宽、数量大,我国80%以上的法律、90%左右的地方性法规和几乎所有行政法规、规章都主要是由行政机关组织实施的。因此,行政执法的成效关乎我国法治建设的成效,关乎我国法治建设的进程。如果行政执法不力、成效不彰,全民守法就无法落实,法律实施就可能成为空谈。

为保障国家机关在依法行政中确保法律的有效实施和实施的公正性,国家发改革委于201510月出台了《价格认定规定》,其中,第三条规定了对于涉嫌违纪案件、涉嫌刑事案件和行政诉讼、复议及处罚案件,行政征收、征用及执法活动,国家赔偿、补偿事项,法律、法规规定的其他情形中涉及的作为定案依据或者关键证据的有形产品、无形资产和各类有偿服务价格不明或者价格有争议的,经有关国家机关提出后,价格认定机构应当进行价格认定。当中涉及较常见的与价格认定有关的行政执法活动事项有:非法经营、生产、储存等活动的案值认定,行政诉讼、复议及处罚案件的价值总基数认定,税收、建设资金费、资源使用费等征收和征地拆迁征用补偿总基数认定,国家赔偿、补偿事项的数量认定、海关缉私物补税数额认定等等。在依法行政过程中增加价格认定,很大程度上弥补了行政执法不严格、不公正、不规范、不透明等现象,价格结论的权威性和中立性也将带动公众和全社会对行政执法的配合和支持,从而在行政执法相对人与行政执法者之间形成良好的关系, 让法律能够得到顺利实施,提高了行政执法的质量和成效,并进而带动法律的全面、有效实施。现从广东省湛江市、东莞市政府依法行政过程中开展价格认定所取得的成效,阐明依法行政需要价格认定协助,价格认定机构开展行政执法物价格认定大有作为。

一、湛江市价格认证中心为政府排忧解难,用实力证明价格认定大有作为

作为国家重点发展的海滨城市,国家和省的重点企业、核心项目如钢铁厂、湛江国际机场、高铁站等相继在湛江市落户,摆在市领导面前最难的是大面积的征地拆迁问题,这个棘手问题令很多职能部门望而却步并纷纷建议由中介承担。由于各种原因,行政执法机关委托的中介公司开展征地拆迁补偿评估举步维艰,一年后毫无成效,当地党委政府一筹莫展。为保障城市经济和基础设施大项目建设顺利进行,湛江市发改局党组亲自指示,要价格认证中心主动作为、勇于担当,为政府排忧解难,并建议市政府将此事交给价格认证中心办理,承诺坚决啃下这块硬骨头。三年来,湛江市价格认证中心成功地完成了钢铁厂、湖光岩土地回收、湛江国际机场、高铁站和多条高速公路建设等重点项目的征地拆迁补偿价格认定,为政府节省中介评估费用数百万元,得到市领导的高度评价和社会各界的充分肯定,时任湛江市长批示:“继续探索,做好总结,不断完善。”据统计,在2013年至2018年的五年间,湛江市价格认证中心共开展193宗政府重点项目建设征地拆迁补偿价格认定和国有资产变卖价格认定,涉及金额46.68亿。同时,应政府要求,全市价格认证中心开展涉及土地征税补税价格认定788宗,涉及金额129.82亿元,为当地政府增加税收5.09亿元。

湛江市价格认证中心在做好涉案财产价格认定的同时,积极主动地为政府排忧解难,得到了当地党委政府的充分肯定。从湛江市价格认证中心利用价格认定人才和技术优势为政府服务可以看出,进一步深入贯彻新发展理念,不断优化营商环境,促进经济高质量发展是当地党委政府的中心工作,在经济发展的过程中,大企业、大项目的落户以及城市的更新是推动经济发展的重要支撑,是当地经济可持续发展的重要载体,而征收拆迁、棚户区改造、“三旧”改造等就是重要手段。征迁改造的土地、房屋、地上附着物等都是涉及切身利益的价格问题,是老百姓的命根子,做不好既影响项目建设的前期进度,又容易引起争议甚至群体上访事件。解决纠纷问题是征迁改造的头等大事,也是推动经济高质量发展的瓶颈,单靠行政手段是很难完成的。价格认定机构有价格认定技术优势,有价格争议调解的职能,两者的有机结合是解决征迁改造价格纠纷的最好途径。湛江市价格认证中心从事涉案涉纪涉税价格认定已有30年的工作经验,积累了一大批价格鉴证师、房地产估价师、土地估价师等技术人才,完全有能力胜任征迁改造中涉及的价格问题的认定。同时,价格认定结论是司法和行政执法的定案依据和关键证据,公正性、客观性要经受司法的考验,工作态度的严谨性会比一般中介评估公司更强,老百姓更容易信服,这也是湛江市价格认证中心能顺利完成全市征迁改造价格认定工作的关键所在。

二、东莞市价格认定中心全力开展行政执法案件价格认定,依法行政越来越离不开价格认定

近年来,东莞市认真贯彻落实中央、省关于法治建设的战略部署,坚持以法治建设为突破口,深入推进全面依法治市,全面加强法治政府、法治经济、法治社会建设。行政执法的科学性和规范化水平,很大程度影响到法治政府的建设,特别是行政执法机关在调查取证阶段,面对行政相对人,如果没有充足证据(证人证言、书证物证、鉴定意见等),行政执法机关是难以做出令人信服的处罚意见,甚至难以对于涉嫌违法的行政相对人采取行政强制措施的。东莞市价格认定中心积极响应市委市政府提出的建设“法治政府”号召,于2013年出台了《非法经营物品价格认定技术规范》,规定凡是行政执法机关在查处非法经营物品时,对价格不明或有疑问的,可向该中心申请价格认定,该中心出具的价格认定结论可作为行政处罚的依据。原物价局将该《技术规范》抄送给原市政府法制局,得到了法制局的认可。

2013年开始,东莞市价格认定中心全力开展行政执法物价格认定,从最初的只有原工商执法机关、打假执法机关,慢慢扩大到食品药品执法机关、打私执法机关、动物检疫执法机关、烟酒专卖执法机关、水务执法机关、财政执法机关等,涉及物品有非法经营物品、假食药品、假燃料油、假烟酒、假危险物品、未经检疫猪肉、污染物处置等。价格认定数量从最初的一年只有20宗左右,到2018385宗,涉及金额1.9亿元。行政执法机关主动提请查处物价格认定,数量逐年大幅增加,凸显了东莞市行政执法机关依法行政意识在不断增强。同时,行政执法机关进行行政处罚或移交公安机关刑事处置前,对案件涉及财产的价值提请价格认定机构进行价格认定,既能完善行政处罚程序,又使案件相对人对处罚结果心服口服。

为向市政府决策提供参谋,东莞市价格认定中心每年都将行政执法物价格认定增加数量作为依法行政成效,以局的名义统计上报市政府,并报送主要领导和相关部门,也得到了市领导充分肯定并附文字批示。目前,东莞市绝大多数行政执法机关查处案件涉及财物时,必须先提请价格认定,并作确凿证据进行保全。如:动物检疫执法机关在查处未经检疫猪肉时,先进行价格认定确定案值,按照案值进行行政处罚,执法机关向行政相对人提交处罚意见时附带价格认定结论,避免了行政执法机关既当“裁判员”又当“运动员”的现象;原食品药品执法机关在查处假药品时,价格认定结论超过5万元的,移交公安机关刑事处理,不超过5万元的,按照价格认定结论作为基数进行行政处罚。如今,价格认定成为了东莞市行政执法的重要程序,是合法确定证据、规避行政执法风险的重要手段,越来越多的行政执法过程离不开价格认定了。

依法行政是依法治国基本方略的重要内容。程序合法是依法行政的重要基本要求,行政执法机关在执法过程中,要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人知情权参与权救济权。价格认定就是告知行政相对人所属财物价格的一种行为。准确、客观的价格认定结论既告知了行政相对人所属财物价格的真实性,确保知情权不受到伤害,又确保所属财物不受侵害,维护了行政相对人的合法权益,更促使财物价格纠纷的及时有效解决。全国很多价格认定机构都秉承有为有位的思想,积极主动地为当地政府和行政执法机关开展价格认定工作,并取得了很好的成效。如:广西壮族自治区推广涉税价格认定,为当地政府增加税源;广东省惠州市为政府采购制定最高限价,积极推动“阳光采购”;广州市海珠区开展破坏河涌、偷排等环境整治价格认定;韶关、云浮等市开展非法采矿价格认定,为国土资源局行政处罚提供依据;山东省昌邑市利用价格认定技术优势为乡镇街道出具100余份各种粮食价格证明等等。之所以价格认定机构能够在转型后积极主动地承担为政府服务,为当地经济发展服务的重任,是因为基层当地政府在依法行政过程中有内在需要,也与价格认定机构职能相适应。30年来,基层价格认定机构开展以公安机关查获案件为主的涉案财产价格认定,为当地政府及职能部门提供了更加广泛的价格保障服务,这种权威性、严肃性、客观公正性、独立性和无偿性是社会中介所不可代替的。

(东莞市价格认定中心 符绪洋)