政府征地拆迁补偿价格认定工作研究课题报告

发布时间:2019年04月17日

前 言

本研究报告《政府征地拆迁补偿价格认定工作研究》为2016-2017年度国家发展改革委价格认定中心课题项目,由山东省价格认定中心承担并组织课题组进行研究,青岛市价格认定中心在课题研究期间提供了大力协助。课题自2016年9月启动,在国家发改委价格认定中心综合部张明主任、李作岩副主任、张昌瑞等有关领导和同志们的关心和指导下,在各有关兄弟省市的大力协助下,于2017年7月完成研究报告,并经过多次修改完善,2017年8月定稿。

本课题报告内容共包括五部分,第一部分绪论。具体包括研究背景和研究意义、研究过程、研究主要范围和内容。第二部分政府征地拆迁补偿基本情况。具体包括有关征地拆迁补偿法律法规及政策文件制定、执行情况,通过对全国部分省市情况调查,对现行征地拆迁补偿情况研究和分析。第三部分为价格认定工作在政府征地拆迁补偿工作中的基本情况和作用。根据各省市价格认定机构目前参与政府征地拆迁补偿价格认定工作的不同情况,分别进行了研究和分析,并针对存在的问题进行了分析。第四部分做好政府征地拆迁补偿价格认定工作的对策和建议。包括针对征地拆迁补偿标准问题的对策和建议,重点对征地拆迁补偿中价格认定相关问题提出了相关对策和建议。

上述内容的研究对近些年来政府征地拆迁补偿中的价格认定工作尤其是新形势下重点工程建设、新农村建设涉及的征地地上附着物和青苗补偿价格认定问题的研究,对认真贯彻落实《价格认定规定》,进一步提升价格认定公共服务水平,维护社会和谐稳定、保障地方党委政府重点工程建设的顺利开展具有重要的现实意义。

本课题研究期间,参阅、引用了大量由国内教授学者、政府征地拆迁补偿相关工作人员及国家发改委价格认定中心和各省市价格认定工作者公开发行或发表于内部刊物的资料,在此一并表示感谢。

一、绪论

(一)选题背景

征地拆迁是各地政府进行基础建设、重点工程建设及旧城改造、新农村建设中涉及的重要工作,而征地拆迁补偿又是其中的一项重要环节。这项工作事关人民群众的切身利益和社会和谐稳定,长期受到各级政府部门的高度重视,各市人民政府也按照有关规定制定了地上附着物及青苗补偿标准。但是,在一些地方由于征地拆迁补偿问题导致的安置对象上访、群访以及提起行政复议的现象屡屡发生,甚至出现了诸如山东平度市纵火致人死亡等极端恶性案件。这些情况的出现,不仅在社会上造成恶劣影响,阻碍了有关工程建设的顺利进行,也极大地影响了社会的和谐稳定。征地拆迁补偿纠纷矛盾产生的根源固然有很多,但征地地上附着物及青苗补偿标准(价格)是否客观合理则是其中的重要因素之一,如何客观、准确、公正、公平地确定补偿价格,是摆在各级政府面前的一道难题。为解决这一问题,各地政府价格主管部门主动作为,充分发挥价格认定职能作用,指导所属价格认定机构积极参与征地地上附着物和青苗价格认定,对无标准或有争议的事项据实客观地进行价格认定。这一措施取得了明显的效果,在价格认定工作开展好的地方,因征地拆迁补偿问题导致的上访事件明显降低,极大促进了有关工程建设的顺利进行,得到了党委政府和安置户群众的充分肯定。由于地上附着物和青苗补偿价格认定工作涉及范围广泛、标的繁杂、工作量庞大,与一般的价格认定项目相比具有很多的特殊性,价格认定工作风险也相对较大。因此,亟需对征地拆迁补偿价格认定工作的工作思路、工作程序、工作原则、工作方法等有关问题进行认真研究,并适时制定一套行之有效的、规范统一的工作程序、原则和方法。

本研究拟根据各地征地拆迁补偿工作现状,结合价格认定工作职责,在认真分析当前征地地上附着物及青苗补偿标准和征地拆迁补偿价格认定状况及存在问题的基础上,探讨新形势下开展征地拆迁补偿价格认定的最优工作程序和方法,提出相应的对策与建议,为创新政府征地拆迁补偿价格认定工作模式,制定相应的规范和规则提供研究参考。

(二)研究意义

价格认定,是各级政府价格主管部门价格认定机构依法对纪检监察、司法、行政活动中涉及的价格不明或有争议的实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行价格确认的行为,政府征地拆迁补偿价格认定工作是价格认定工作的重要内容。政府征地拆迁补偿价格认定工作直接关系农民及其它被拆迁人切身利益,直接影响到拆迁工作的进展,从而影响重点工程建设的顺利进行。加强对征地拆迁补偿价格认定工作的思路、原则、程序、方法的研究,规范政府征地拆迁补偿价格认定行为,是做好新形势下征地拆迁补偿价格认定工作的重要保证,对于进一步提升价格认定公共服务水平,有效防范价格认定工作风险,维护被征用土地农民的合法权益,维护社会的和谐稳定,确保保障重点工程建设的顺利开展具有重要的积极意义。

(三)研究过程

本研究经过了以下四个阶段:

1、文献整理阶段。2016.09-2016.10,这一阶段的工作主要是文献收集和整理。通过文献研究,收集国内外有关征地拆迁补偿工作开展情况及存在的问题研究,并对相关文献进行分类、整理和分析研究。本研究正是基于我国征地拆迁补偿工作特别是价格认定工作中存在的问题,研究制定相应的对策,为随后阶段的调查研究奠定基础。

2、调查研究阶段。2016.11-2017.01,通过专家咨询、问卷调查等方式收集相关的数据资料。

3、数据分析阶段。2017.02-2017.04,这一阶段的主要工作是对获取数据进行计算和分析,撰写实证研究报告。

4、项目结题阶段。2017.05-2017.8,撰写项目结题报告,报请评委结项,根据专家意见修改研究报告,完成最终结题报告。

(四)研究内容

本研究主要包括四部分内容:

第一部分绪论。具体包括研究背景和研究意义、研究过程、研究主要范围和内容。

第二部分政府征地拆迁补偿基本情况。具体包括有关征地拆迁补偿法律法规及政策文件制定、执行情况,通过对全国部分省市情况调查,对现行征地拆迁补偿情况研究和分析。

第三部分为价格认定工作在政府征地拆迁补偿工作中的基本情况和作用。根据各省市价格认定机构目前参与政府征地拆迁补偿价格认定工作的不同情况,分别进行了研究和分析,并针对存在的问题进行了分析。

第四部分做好政府征地拆迁补偿价格认定工作的对策和建议。包括针对征地拆迁补偿标准问题的对策和建议,重点对征地拆迁补偿中价格认定相关问题提出了相关对策和建议。

根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》,国有土地上被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。因此,国有土地上房屋的征收与补偿价格问题,不在本课题研究范围之内。根据征地拆迁补偿工作的具体情况,本次研究重点是政府征地拆迁补偿地上附着物和青苗价格认定相关问题。

二、政府征地拆迁补偿基本情况

由于征地拆迁补偿工作涉及被拆迁人切身利益,涉及重点工程建设、新农村建设的进度,各地政府一直以来都十分重视征地拆迁补偿工作。通过调查,全国大部分省、市、自治区均已制定政府征地拆迁补偿政策文件及标准,并按照或参照标准予以执行。目前已形成一系列较为完备的规范、制度,并且在实际工作中不断调整、完善。但伴随经济社会发展和价格机制改革等新形势、新任务、新要求,政府征地拆迁补偿工作也面临着新的问题和挑战。

(一)政府征地拆迁补偿法律法规依据

1.《中华人民共和国物权法》。《物权法》第四十二条明确“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。

2.《中华人民共和国土地管理法》。《土地管理法》对政府征地拆迁补偿作出明确规定,明确“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”,明确了征收耕地的补偿费用的项目及补偿标准,明确“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”、“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定”。

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)。《土地管理法实施条例》明确指出国家依法实行土地登记发证制度,依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是为规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益制定。该条例明确,国有土地上被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

在政府征地拆迁补偿的规范范围内,除了上述法律、法规外,还有专门性条例对具体类型的征地拆迁补偿事项做出规范。如2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,就是为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作,维护移民合法权益,保障工程建设的顺利进行,根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》所制定的。2017年4月14日,国务院公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》,调整了大中型水利水电工程建设征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

(二)政府征地拆迁补偿标准制定及执行情况

1.各地征地拆迁补偿标准制定情况。从调研情况看,大部分省、市、自治区政府均依照有关法律规定、结合本地实际制定了政府征地拆迁补偿标准,具体征地拆迁补偿工作依据相关标准进行。为适应征地拆迁补偿工作的实际需求,各地人民政府在征地拆迁补偿标准政策的制定上一直在不断探索和完善。以山东为例,政府征地拆迁补偿标准政策的制定大致经历了二个阶段。一是全省统一制定征地拆迁补偿标准1992年山东省制定全省统一的征用土地年产值和地面附着物价格补偿标准。1999年,依据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》及结合全省实际,省物价局会同省财政厅(鲁价费发〔1999〕314号)对全省的征地年产值和地面附着物补偿标准进行了调整,制定了房屋、围墙等15类地面附着物补偿标准。这种全省统一制定的补偿标准在实际工作中暴露出一系列的问题,诸如由于各地经济发展水平不一、甚至东西部差距较大,全省统一标准无法适应这种差异较大的情况。同时,由于地上附着物和青苗涉及的种类繁杂且各地特产不一,统一制定的补偿标准难以将各地的地上附着物和青苗种类全面包括在内,从而无补偿标准的情况时常出现。二是由各设区市政府为主制定标准阶段。2004年,省政府办公厅鲁政办发〔2004〕51号文件公布了全省规划区内最低年产值标准,规定土地补偿费和安置补助费标准由设区的市政府在确定的年产值标准基础上制定,地上附着物和青苗补偿标准由设区的市政府制定,报省物价局、财政厅、国土资源厅审核同意后执行。此种模式,虽然一定程度上解决了全省统一制定标准的一些问题,但由于各地征地拆迁补偿标准平均每4-5年调整一次,调整周期仍然较长、与经济发展不相适应等问题依然存在。2010年,山东省人民政府办公厅发电(鲁政办发明电〔2010〕83号)要求,已经公布的地上附着物和青苗补偿标准明显偏低的,设区市人民政府必须尽快调整提高,并报省物价局、财政厅、国土资源厅批准实施。为解决补偿标准中未涉及或者无法参照以及在征地过程中遇到的价格(标准)不明或有争议等特殊情况,各市出台的补偿标准文件中都明确了“兜底”条款:此类情况由价格认定机构依法进行认定,认定结论作为补偿的依据。在以上两个阶段中,各地人民政府制定征地拆迁补偿标准的工作均以政府价格主管部门为主,土地、财政等部门配合。

通过对各省市情况调查,全国其他省市政府制定征地拆迁补偿标准的情况与山东基本类似,一般是由省级人民政府发布政府征地拆迁补偿标准指导意见,各市或县(市、区)结合本地实际制定具体标准。如江苏省人民政府于2013年9月10日以93号令发布《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》,明确征地地上附着物和青苗补偿标准由市、县(市、区)人民政府制定。内蒙古自治区近年来先后发布《内蒙古自治区人民政府办公厅关于公布实施自治区征地统一年值标准和征地片区综合地价的通知》(内政办发〔2011〕143号)、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发建设项目使用林地补偿标准的通知》(内政办发〔2015〕138号)等规定。宁夏回族自治区人民政府制定《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》(宁政发〔2015〕101号)。海南省于2014年修订了《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》。在铁路、机场、水利等重点工程建设中,各地人民政府则依据有关规定发布具体的补偿标准。如河北省廊坊市人民政府发布了针对京霸铁路(廊坊段)建设征收补偿标准、北京新机场建设征收补偿标准。石家庄市人民政府发布了难受北调工程石家庄段补偿标准等。广东省部分市人民政府对某些特大型基建项目,专门出台了补偿标准。

2016年6月,山东省物价局《关于明确〈山东省定价目录〉有关事项的通知》(鲁价综发〔2016〕58号),明确放开水域滩涂使用权补偿费(含安置补助费、浅海滩涂养殖区补偿费等)、征地地上附着物和青苗补偿费等服务价格。在征地拆迁过程中涉及补偿类价格要根据有关规定,以价格评估、平等协商等方式确定。自此,山东省价格主管部门退出征地拆迁补偿标准的制定工作。

2.现行征地拆迁补偿标准存在的主要问题。从调研情况看,各地政府制定的补偿标准一般在实施后的前两年补偿标准与当地经济发展水平相适应,除个别项目(品种)外,大部分项目(品种)的补偿标准能够被征地农民所接受。但随着时间的推移、经济社会的发展,原材料、人工费、农作物等价格也普遍上涨,征地拆迁补偿标准偏低的矛盾开始显现。从全国各地制定的征地拆迁补偿标准情况看,存在的主要问题大致有以下四个方面。

1)定价机制不合理,导致补偿双重标准。一是城市规划区内和规划区外补偿政策不同。以山东为例,城市规划区以内房屋补偿则是按照《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定,由拆迁双方按照拆迁安置补偿协议协商补偿或者通过中介机构评估后,按照市场评估价格补偿。而城市规划区以外房屋补偿标准是按照鲁政办发〔2004〕51号文件的要求,由各市制定,报省物价局、财政厅、国土厅批准后公布执行。这样,往往造成同样项目补偿结果的差异较大,损害了被征地农民的权益。二是现实中的集体土地上房屋征收与补偿适用法律依据不统一。将房屋视为征用集体土地上的附着物对待,补偿标准只涉及房屋补偿,但集体土地上的房屋征收还涉及搬迁补助费、临时安置费,以及单位、个人开办的企业的停产、停业损失的补偿等问题,往往补不到位,政策可操作性不强。三是补偿政策不能覆盖所有项目。地面附着物和青苗的种类及规格很多,其附着及生长的环境和条件非常复杂,这就导致了补偿的项目过多,很难面面俱到,在这种情况下,只能是制定一部分地面附着物和青苗的补偿标准,未制定的那部分由认定或评估确定,同为补偿费而判定的方式不同,其结果自然差距较大。

2)征地拆迁补偿标准制定程序过于复杂、调整周期长。目前大多数省市补偿标准的调整期限一般在3年以上,调整周期较长。如现行各地征地拆迁补偿项目中涉及建筑材料和人工费用的市场价格波动较大,直接影响着标的物的重置成本,导致补偿价格与重置成本经常处于倒置状态,如果调整标准,则需要经过调查、论证、征求意见甚至听证,还要报省里审批等一系列程序,新的补偿标准很难及时调整到位,难以适应市场变化,不利于被征地农民利益的保护。

3)分类标准界定不清,计价方式较难符合实际。一是有关名词定义与实际执行差别较大。如移栽费、迁坟等费用。由于目前有的地方已无地可移,有些时候为了工程进度,必须在规定的时间内进行地上附着物清理工作,清理时节并不适宜进行树木移栽,从而造成移栽树木的死亡,现行标准规定的只是移栽费用,而没有相应的树木实际市场价值的补偿标准。二是不同规格档次间价格跨度大,在界定时争议较大。如果树的初果期、盛果期,果树一项的补偿密度不够细化,例如,文件规定果树的一般栽植密度为55~110棵/亩,而桃树等盛果期的密度一般为每亩30 ~40棵。三是计价方式不合理。如葡萄,品种多,种植的株距也相差很大,各品种的产量也不一样,收成也就不-样,按年限和株数来定价对于那些品种好、株距大的葡萄就不太合适。如青提,种植株距大,每亩种植300株左右,产量高,售价也高,相对的另一些品种如巨峰、紫金香等,种植株距较小,每亩在900多株,产量与青提相当,价格就较低。评估中,葡萄都在盛果期,都按一个价计算,品种好、株距大的葡萄评估价格就要比株距小的葡萄每亩差很多,这样评估出的价格老百姓很难理解,也很难接受。如乔木的补偿,不同品种的乔木市场价值差异很大,按照直径或收益年限确定补偿标准也不尽合理。

4)由各地制定补偿标准的办法不尽科学,政策执行较难。目前全国各地的地面附着物和青苗补偿费标准一般由各市人民政府制定,目的是让各市根据当地经济发展情况确定本地地面附着物和青苗补偿费标准。虽然相互毗邻市政府在制定地面附着物和青苗补偿费标准时,一般会注重搞好与周边市地价格水平的衔接。但由于制定的时间上很难保证同步,这样平衡出来的结果很难真实地反映当地实际,从而使地面附着物和青苗补偿费标准与实际情况存有差距。制定的统一标准和幅度也不能体现标的物的个体差异,缺乏客观性、科学性,且执行难度较大,容易产生纠纷。

3.征地拆迁补偿标准在实施中存在的问题。在实际实施中,由于区域、时间、项目性质等原因而产生补偿标准不一致,且悬殊较大,同时补偿标准不够细,实际操作性差,易造成被拆迁人的互相攀比,引发矛盾。虽然全市有统一的补偿政策,但由于各县市执行的差异,标准也不一致,如有的是按照文件规定标准幅度内进行确定;有的是为了拆迁工作容易进行,县市政府对新农村改造和旧村改造等情况专门出台一些补偿政策;有的是根据市场变化情况,对个别项目根据市场情况补偿。通过对山东等省市的调查发现,各地补偿政策在实际实施过程中存在以下几方面的问题:

一是征地拆迁补偿实施过程中缺乏有效的监督和执行体系。在执行时由于缺乏透明度和有效监督,导致在同时期同地段同用途的用地也会出现补偿价格不一致的情况。更有甚者,土地补偿价格成为某些村干部制约村民的手段,对与自己关系好的农户支付较高的土地补偿价格,对一些老弱病残的农户支付较低的土地补偿价格,甚至出现承诺的补偿价格和实际支付的补偿价格不一致的情况,具体表现在同时期同村的不同农户支付不同的土地补偿价格。

二是部分拆迁区域和项目擅自制定补偿标准。在征地拆迁实际操作中,某些项目在实施征收工作过程中为了加快项目的进度,指挥部、建设单位、镇街、村等开绿灯,私自增加补偿或奖励标准,虽然给被拆迁户带来了少许的利益,却混乱了整个区域的标准,使得各个区域的征收标准不一,给其他项目的征拆工作带来阻碍。

三是乱搭乱建乱装修现象屡禁不止。在征地过程中,由于农民处于弱势地位,为寻求今后生活的保障,势必会千方百计追求自身利益的最大化,从而产生极端行为。在规划区内,农民抢建等现象较为普遍,违章建筑行为大量存在,造成极大的资源浪费,导致了征地成本的增加。个别人存在靠征地致富的不切实际心理,对维权手段存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的不正常思想,集访、群访、重复上访和故意阻工事件时有发生,也在一定程度上导致了当前征地拆迁补偿工作的日益困难。

四是土地补偿费和人口安置费总体偏低。土地管理法规定,土地补偿费是为该耕地上被征收前3年平均年产值的6-10倍;人口安置补助费,每人为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍,按照上述规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使安置的居民保持原有生活水平的,经省级政府批准,可以增加安置补助费,但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。如潍坊办发〔2007〕38号文件中规定大棚蔬菜类(冬季覆膜)补偿标准按照4000元每亩计算补偿,而种大棚瓜菜和养殖的实际收入每年都在万元以上,两者之间的差距很大,被征地拆迁的农户难以接受,他们看到的实际情况是失去土地的农民收入比继续种植大棚的农民收入迅速减少。农民看到眼前及以后的利益,所以好多地方的农民上访,反对征地,有些地方的农民甚至与开发商和基层政府的工作人员发生冲突,这不但不利于拆迁工作的正常开展,还影响了社会的和谐稳定。

三、价格认定在征地拆迁补偿中的基本情况和作用

(一)征地拆迁补偿价格认定基本情况

政府征地拆迁补偿价格认定,是指价格认定机构按照《物权法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》、《价格认定规定》等相关规定,对政府征地拆迁补偿中无标准或价格不明、价格有争议的有形产品、无形资产和有偿服务进行价格确认的行为。从调研情况看,全国各地政府征地拆迁补偿价格认定工作的开展不均衡,按照价格认定机构介入此项工作的深度、广度的不同,各地价格认定机构开展征地拆迁补偿价格认定工作情况大致可划分为以下几种模式:

1.价格认定机构全程参与征地拆迁补偿工作。在政府征地拆迁补偿过程中,一些地方的政府价格主管部门充分发挥价格公共服务职能,支持价格认定机构主动协调、靠前服务,深度参与征地地上附着物和青苗补偿价格认定工作。如山东青岛、烟台、潍坊等市、县(市区),价格主管部门的主要负责人是政府重点项目办的领导成员,当地征地地面附着物和青苗补偿价格确认工作由价格认定机构为主办理,这项工作成为价格认定机构日常工作的一项重要内容。如青岛、烟台、威海等市价格认定中心根据市政府的要求,承担了青荣城际铁路征地拆迁补偿价格认定工作,青岛市价格认证中心在该市城阳区棘洪滩街道、城阳街道和流亭街道的工程建设中,对征地拆迁中没有补偿标准的标的物全程进行价格认定;山东昌邑、蓬莱等市价格认证中心自2000年以来,全面参与本地政府重点工程项目征地地上附着物和青苗补偿价格认定工作,在每一项重大工程、项目启动之前、建设之中,政府都要求价格认定机构提前介入、全程参与,为维护安置户合法权益、促进有关重点工程建设顺利开展发挥了重要作用,得到了当地党委政府的充分肯定和群众的认可。

2.依据政府有关部门提出开展征地拆迁补偿价格认定。调研过程中发现,各地价格认定机构参与政府征地拆迁补偿工作,更多的情况是由政府有关部门提出后,价格认定机构针对其提出的某个具体的事项开展价格认定。山东省开展征地地上附着物和青苗补偿价格认定工作的市、县(市区)中,一般以这种方式为主。江苏省部分市县价格认定机构在服务政府工作中一定程度地参与了征地地上附着物和青苗补偿价格认定相关工作,工作的内容侧重于拆迁房屋附属物补偿的价格认定、企业搬迁过程中涉及的企业设备设施、厂区地面绿化等附着物的价格认定。

3.以价格争议调处的方式参与征地拆迁补偿工作。对因征地拆迁引起的价格矛盾进行调解,解决价格纠纷,是政府部门在市场经济条件下管理、引导、处理价格矛盾的一种有效形式,亦是价格认定机构服务社会、服务政府等方面的职能和职责。广东、山东、江苏等省的一些市级价格认定机构,在政府征地拆迁补偿过程中,发挥价格争议调处机制,对有异议的补偿价格启动价格争议调解程序,耐心做好群众的思想工作,化矛盾于无形,以此解决征地地上附着物和青苗补偿纠纷。从实际情况看,这种方式对推动征地拆迁工作起到了积极的作用,并取得了较好的成效。

4.参与政府征地拆迁补偿标准制定、调整基础性工作。在各地人民政府制定或调整补偿标准的过程中,许多价格认定机构承担了市场调查、数据汇总、分析、测算等基础性工作,如山东青岛、潍坊、烟台等市价格认定机构在政府制定、调整补偿标准的过程中均担负着重要职责。青岛市政府在2014年调整补偿标准过程中,市价格认证中心全程参与,与有关部门人员一起对全市10个区市的地面附着物成本进行了调查,对调查数据进行汇总、分析、综合测算确定初步调查结果,经过多次验证、修改、审核,拟定出两套调整方案,为青岛市人民政府办公厅出台的《关于调整征地年产值和地上附着物青苗补偿标准的通知》(青政办发2015〕5号)提供了基础支撑。

(二)征地拆迁补偿价格认定基本方法

政府征地拆迁补偿价格认定是一项相对较新的工作,目前尚无统一规范的价格认定规则。各地价格认定机构在开展征地拆迁补偿价格认定工作过程中,一般是以政府发布的征地地上附着物和青苗补偿标准为依据,按照公平、合理的原则,以市场法、成本法为主,结合标的物具体状况和本地实际开展工作。各地开展征地地上附着物和青苗价格认定的方式主要有以下三类:一是对有补偿标准的项目(品种),依据政府制定的补偿标准及幅度,结合标的物具体情况,选用市场法、成本法或专家咨询法进行价格认定。如山东、浙江省价格认定机构主要依据政府价格主管部门或财政、国土部门制定的相关补偿标准,在规定的幅度内进行测算认定。二是对当地没有具体补偿标准或补偿标准中缺少的项目(品种),则按照一般价格认定规则的规定,以市场法或专家咨询法为主据实进行测算确定。这种做法在全国开展征地拆迁补偿价格认定的省市比较普遍。三是对一些尚未制定补偿标准的特殊项目或领域,则区分标的状况及可获取资料情况,选取适当的方法(成本法、市场法、收益法及专家咨询法),结合市场行情综合测算确定。如山东蓬莱、荣成等沿海城市价格认定机构,为适应本地对沿海滩涂养殖拆迁补偿的需求,在实践中探索总结出一套针对滩涂上建筑物、构筑物及海参池、育苗养殖池等拆迁补偿的客观合理的认定程序、方法和测算标准,补偿认定结果得到当地养殖户的认可。

(三)征地拆迁补偿价格认定工作中存在的问题

价格认定机构在政府征地拆迁补偿过程中开展的价格认定工作,由于缺少具体的价格认定工作规范,以及征地拆迁补偿标准制定中存在的问题,导致政府征地拆迁补偿价格认定工作也遇到了诸多亟待解决的实际问题:

1)征地拆迁补偿标准调整周期长,部分项目标准与市场行情不一致各省市人民政府制定的征地地上附着物和青苗补偿标准是价格认定机构开展征地拆迁补偿价格认定或争议调处的重要依据,征地拆迁补偿标准与经济发展水平不一致的问题直接导致价格认定结论是否客观、公平。

2)果树、乔木补偿价格认定难。一是果树、乔木的补偿价格由哪些费用、价格组成不好界定,其次是果树的产果期不好确定,实际工作过程中还遇到新栽果树、密植果树、果树桩等。

3)房屋补偿价格认定不精确。一是没有考虑农村宅基地的价值规律,如有的村宅基地紧张,转让价格就高,反之就低;二是没有考虑农村宅基地价格区位优势,使房屋区位补偿价没有得到合理体现,在实际工作中只要房屋概况基本一致,我们认定的价格就一致;三是无法确定房屋的内在质量,只能从房屋的外在情况确定质量,只要外观一致,那么认定的价格就一致,造成客观结果脱离实际,显失公平。

4)价格认定工作规则缺失带来的问题。征地地上附着物和青苗补偿价格认定具有涉及面广、标的繁杂的特点,规则的缺失对实际工作带来了许多问题,如基层价格认定机构和一线价格认定工作人员因无规则可依,自由度过大,一旦出现问题将承受极大风险;由于各地程序、方法不统一,给省市中心的复核工作造成困难。

5)价格认定工作模式不适的问题。调研中发现,在一些价格认定机构全程参与政府征地拆迁补偿工作的地方,经常会出现因征地拆迁补偿工作时间紧、任务重,价格认定机构全体上阵,甚至价格主管部门其他科室共同参与价格认定的情况。这种情形不仅影响了涉纪、涉案、涉税等价格认定工作的开展,也影响了价格主管部门有关科室的正常工作秩序。虽然相关价格认定机构也因此增加了人员编制,但价格认定机构全程、大包式开展征地地上附着物和青苗价格认定的模式仍难以适应当地经济建设的需要。

四、政府征地拆迁补偿价格认定问题的对策和建议

(一)完善政府补偿标准调整机制

制定地上附着物和青苗补偿标准是《土地管理法》赋予省级人民政府的职责,是征地拆迁补偿标准的重要内容。党的十八大以来,党中央、国务院对群众权益保护工作提出更高要求,要求各级党委、政府要把保障农民权益作为各项工作的出发点和落脚点,让农民群众分享更多的改革红利。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,将群众工作落到实处,切实维护被征地群众合法权益,各地人民政府从征地管理实际出发,坚持问题导向,通过完善征地工作机制,进一步严格规范征地程序、落实征地拆迁补偿安置制度,健全征地矛盾化解机制等措施,实现征地程序合法、实体合规、工作到位、救济及时。针对征地管理工作面临的新形势、新问题、新情况,各地人民政府在征地拆迁补偿方面都高度重视,并采取了一系列的措施。

2017年4月,山东省政府办公厅印发的《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》,针对当前征地拆迁补偿安置工作面临的实际问题,明确由市级政府制定征地地上附着物和青苗补偿标准,报省政府有关部门同意后实施。并适时作出调整,至少5年调整一次。在保障被征地群众合法权益的前提下,积极探索协商议价、价格评估、价格认证等方式确定地上附着物和青苗补偿数额。

2017年《土地管理法修正案》征求意见集中于征地补偿等方面,内容直接关乎到农民的利益。本次土地管理法修正案,将农村宅基地补偿单独列了出来,宅基地的补偿标准或将会上涨;将农村房屋补偿单独列了出来,农村房屋的补偿标准或将会上涨;将被征地农民纳入相应的养老社会保障体系,并将留地留物业安置上升为法律。本次土地管理法修正案,秉着失地农民改善居住条件的原则,采取安排宅基地建房、提供安置房、货币补偿等多元化方式。提出了先补偿后搬迁,这样就更好地保障了被征地农民的利益。规范了土地征收程序,强化了在整个征地过程中被征地农民的知情权和监督权。修正后的土地管理法将保证被征地农民的原有生活水平不降低,保证被征地农民的长远生计,这在一定程度上意味着,被征地农民将会领到更多的补偿款。

各地、各级人民政府适应新形势、新要求所采取的一系列措施对于规范征地管理、完善征地拆迁补偿标准以及进一步保障农民土地财产权益等方面都将起到重要的作用。

(二)探索建立政府征地拆迁补偿价格认定工作机制

一是要确定价格认定机构在征地拆迁补偿价格认定工作中的法律地位。政府征地拆迁补偿的标的物具有多样性、复杂性等特点,《国有土地上房屋征收与补偿条例》只让具有相应资质的房地产评估机构从事此项工作,把具有价格确认职能的价格认定机构排除在外,在职能定位上有先天不足。价格主管部门设立的价格认定机构具有对土地、房屋、地上附着物进行价格认定的多重职能,从事征地拆迁补偿标准的制定和价格认定工作,也是职能范围内的事情。而且相对于中介评估机构,价格认定机构无论从经费到人员管理都更加独立、更加规范,其认定的价格更加客观、公正、合理。因此,价格认定机构行使价格的确认职能,弥补政府在征地拆迁补偿价格制定上的政策遗漏,有利于征地拆迁补偿工作的顺利开展,更好地保证当事人的合法权益,以维护社会和谐稳定。

二是建立以价格认定机构为主体的征地拆迁补偿价格认定体系。与社会上的中介评估机构相比,价格认定机构在职能和业务上的优势非常明显。社会中介评估机构在完成一单评估业务后,一般的做法是收费走人,对于拆迁过程中相关政策及补偿金额测算过程等需要向被拆迁人解释说明的事项,一股脑丢给政府,给后续的拆迁工作带来了很大的“后遗症”。而价格认定机构参与征地拆迁补偿价格认定,制定补偿标准和补偿原则,不仅在补偿价格认定过程中随时就价格问题作出说明,而且事后仍负有对相关补偿认定问题的解释责任,从而能及时化解被拆迁人不了解补偿政策和认定方法出现的阻挠拆迁、上访等社会矛盾。

三是研究制定征地拆迁补偿价格认定规则。为适应征地拆迁补偿价格认定工作的需要,首先有必要针对征地地上附着物补偿价格认定制定专门的价格认定规则,规范和指导地方价格认定机构进行征地拆迁补偿价格认定工作。地上附着物拆迁补偿价格认定规则可以参照原地上附着物和青苗拆迁补偿标准,在进行充分市场调查、总结各地征地拆迁补偿价格认定工作经验、平衡各地市场差别的基础上,制定征地拆迁补偿价格认定规则和操作规范。同时,有必要建立相关价格认定工作制度,如价格认定听证(听取意见)制度、价格认定公示制度等。这些制度的建立,可参照现行价格认定工作规范和制度进行具体细化。

(三)完善征地拆迁补偿价格认定工作模式

根据《价格认定规定》,价格认定机构具有在行政征收、征用及执法活动中进行价格认定的工作职责,而征地拆迁补偿价格认定工作正是这一职责的体现。要更好地适应新形势下征地拆迁补偿工作要求,做好征地拆迁补偿价格认定工作,必须针对当前征地拆迁补偿价格认定工作中存在的问题,特别是具体工作模式与当前价格认定机构人力、物力不相适应的问题,转变工作思路,对征地拆迁补偿价格认定工作模式予以完善。建立以政府(工程建设指挥部、重大项目办)为主导,有关政府部门共同参与,价格认定机构为主办理,社会价格评估机构有序参与的工作模式。在这种工作模式下,价格认定机构可以逐步从征地拆迁补偿价格认定的一线退出,主要工作职责转变为组织协调通过政府购买服务方式引入的第三方中介价格评估机构开展征地拆迁补偿评估基础性工作,并履行行政确认职能和价格争议调解职能,对价格评估机构出具的补偿结果进行审核和确认,对在征地拆迁补偿过程中出现的价格争议进行调解处理。在这种工作模式下开展价格认定工作,应注意把握的几个问题:

一是与有关政府参与部门加强协调,细化补偿标准原则。针对征地拆迁范围的有关补偿项目,根据实际情况与专业部门就有关专业问题进行逐一细化,例如与农业部门(林果)依据果树等级、规格、密植度等指标对补偿标准进行细化;与林业部门对用材树、绿化树等移栽、买断等情形根据季节、具体情况进行细化;与征收部门对房屋结构、建成年限等细化,使标准内罗列的补偿项目做到易操作。对标准和实施细则中没给出或者是难参照执行的,会同相关部门根据市场行情制定指导性意见,作为补偿参考依据。通过对补偿标准的细化,可使不同领域、不同地域的评估机构在同一行政区域内对同种被拆迁标的出具的评估报告具有统一性和平衡性,最大限度的实现公平公正,减少纠纷和矛盾的产生。

二是加强对评估机构的业务指导和组织协调。首先组织召开入选价格评估机构负责人及业务骨干人员座谈会,提高认识、统一思想,就补偿相关技术问题达成共识,要求入选的价格评估机构应严格照章办事,依照补偿标准和实施细则从事相关工作。其次,在进行大规模的征地或者几个征地项目同时开展清点评估时,对该清点过程中可能出现的问题和不同时段补偿价格标准与具体评估人员进行交流,对存在争议的情况通过讨论取得一致意见,对疑难标的物价格确认通过集体讨论解决。另外,价格评估机构的选取应注意符合政府购买服务的有关规定。

三是加强监督,保证基础数据的客观、公正、合理。价格评估机构是以盈利为目的开展相关价格评估活动的,收费额与评估总额一般存在直接关系。为了避免多评、乱评情况的发生,在价格评估机构开展前期评估工作的整个过程中,应安排至少一名经验丰富、长期从事征地拆迁补偿价格认定的工作人员参与协调、指导,参与清点整个过程,完善勘验记录,在相关人员在场的情况下对勘验底稿进行修改或补充,严禁私自更改,确保清单丈量数据的客观、公正、合理。经测量、清点并经多方核实、确认的基础数据应进行公示。

四是加强责任心,确保审核质量。价格评估机构以公示后的基础数据为基础,并根据补偿标准和补偿原则做出评估报告后,由价格认定机构对评估报告补偿金额的合理性和评估程序的合法性进行审核,审核通过的出具《价格认定确认书》,征地拆迁指挥部依据《价格认定确认书》拨付补偿款项;审核不合格的,由价格评估机构重新修改评估报告。对价格评估机构评估结果的审核是价格认定行政确认的具体表现形式,也是政府征地拆迁补偿资金支出的依据,责任重大。要求价格认定工作人员要加强学习,胜任审核角色。同时要强化风险防范意识,要严格按程序办事,要有责任心,对不符合规定的问题要第一时间指出,在审核过程中廉洁自律,确保公正。

五是充分发挥价格争议调解处理职责,化解征地拆迁补偿纠纷。针对征地拆迁补偿价格认定工作涉及面广、标的繁杂相关政策标准往往不到位的情况,价格认定机构发挥专业优势,引导相关当事方通过价格争议调解处理程序解决征地拆迁补偿中出现的争议纠纷,对于及时化解矛盾纠纷,防止矛盾纠纷的升级、扩大,具有积极有效的作用,这种效果已经在过往大量的工作实践中得到了认可。